党的二十大报告指出科技、教育、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。要加快建设世界重要人才中心和创新高地，必须发挥好科研经费等科研资源对科技创新的重要作用。
面对我国不断增长的科研经费投入规模和有待提升的科技创新能力现状，进一步剖析我国科研经费管理中存在的问题，调整科研经费管理的理念与方向十分必要。应不断减少因科研经费管理不当给科研人员造成的非学术负担，以科研经费管理优化推动科研经费效用发挥，助力关键核心技术攻关和国家创新能力显著提升。
更好推动科研经费服务科技创新
2022年我国研发经费投入达30870亿元，首次突破3万亿元大关，比上年增长10.4%，稳居世界第二大研发投入国。研发经费投入强度于2010年超过英国，于2020年超过法国。科研经费投入力度的不断加大，使得我国创新能力有所提升。我国全球创新指数排名从2012年的第34位上升至2022年的第11位，成功进入创新型国家行列，开启了实现高水平科技自立自强、建设科技强国的新阶段。
图为中国科学院院士、中国海洋大学教授宋微波带领团队进行科研攻关
我国科研经费规模在较短时间内经历了持续增长的过程，科研经费管理能力的同步提高也受到了更多关注。近年来，国家对改善科研经费管理中科研人员报销繁等问题不断开展专项行动。
2018年科技部等部门在全国范围开展减轻科研人员负担7项行动（简称“减负行动 1.0”）。2020年，在前期基础上，持续组织开展减轻科研人员负担、激发创新活力专项行动（简称“减负行动2.0”），其中提出解决报销繁行动，进一步推动简化项目经费调剂管理方式等改革落地，深入实施开发科研助理岗位，以优化科研经费管理、减少科研人员的非学术负担。
2022年，科技部、财政部等五部门发布《关于开展减轻青年科研人员负担专项行动的通知》聚焦青年科研人员发展需求，进一步为解决报销繁等问题提供有力抓手。种种举措推动科研经费管理向更好发展，但仍有一些值得关注的问题和存在的困境。
当前科研经费管理面临的问题与困境
相关调研显示，目前科研经费管理问题已成为影响研究进程与科研人员积极性的重要因素。许多科研人员认为经费报销管理繁琐成为了非学术负担之一，对其研究活动、职业发展、团队合作等方面产生了不同程度的负面影响。
与世界创新强国相比，我国科研人员在科研经费支取、支配使用等方面的自主性还有待提升，存在的问题主要体现在以下几个方面：
第一，经费获取难度大，科研领域受经费资助的研究方向有限。当前我国科研经费整体投入规模稳居世界第二，但需服务我国规模庞大的科研人员队伍，个人得到稳定经费支持的程度有限。
尤其在一些领域还存在科研经费支持“马太效应”，一些研究资源基础薄弱的青年科研人员获取科研经费支持较为困难。由于缺乏基础性、稳定的科研经费支持保障，一些研究人员只能更加关注有基金资助的少数研究方向以获取研究经费支持，不利于科研人员创新能力的充分施展。此外，也不利于发挥有限经费资源对于提升更广泛领域创新能力的效能。
第二，经费获取与使用程序较为繁琐，申请、合规使用科研经费需耗用不少时间。当前科研经费的申请和使用要经过提供材料、审批等环节，材料准备、多部门审核签章等经费管理的程序性工作需要耗费科研人员不少的工作时间与精力，挤占其本可自由支配的科研时间。同时，经费拨付、支取过程的层层审核大大降低了科研人员经费使用的进度和及时性，不利于保证正常的科研进程。
此外，以个人资金垫付研究开销，并在事后进行报销的经费使用流程，一定程度上加大了科研人员的生活负担。而经费拨付、报销繁、审核复杂等带来的经费使用延时性，也加重了科研人员开展专家咨询、设备引进、社会调查等无法及时支付报酬或费用的心理负担。程序繁琐可能导致科研人员放弃存在报销或经费使用审核风险的有益研究活动，例如进行有偿问卷调查、田野观察等。
第三，预算制为主的科研经费管理方式有待改进。预算管理是当前监管主体管理科研过程的重要方式，以对科研经费用途与用量的管理实现对科研过程的事前监管，从而预测、判断研究设计的合理性、可行性，并为科研经费使用监管提供依据。但科研过程本就具有较大的不确定性，根据研究进展情况适时调整研究进度与过程有时会更有利于把握研究机遇。严格执行预算而非以研究进程需要作为科研经费管理的主要依据，不利于科研人员自由支配科研经费。
因经费使用缺乏自主权限制科研经费支取、用途调整的管理方式，不利于充分发挥研究经费对于研究过程的支撑效用。同时，以合规作为经费管理的主要目的，易使科研经费管理脱离研究需要和研究实际。外部监管主体以经费管理为媒介，对研究过程的过严、过多干预使得科研人员将更多时间用于合规材料准备、应对合规审查，限制了科研人员在研究过程中持续发挥创造性与主动性。
此外，还有一些方面值得关注。如，受限于科研经费管理改革的范围与程度，科研人员经费使用自主权仍有待提升。再如，主流经费管理制度单一。主流经费管理制度单一，容易产生科研经费管理过严、过度“执法”的情况。若事前审核监管过严或对预算执行过度监督，易对科研过程的不可预测性缺乏包容，限制科研人员在研究中的自主性。
又如，缺乏专业财务指导与专业经费管理人员。缺乏专业财务指导力量是致使科研人员无法及时获取、报销经费的重要原因。经费报销等事务性工作需要具备相关的专业知识，例如财务、审计、工程管理等，若缺乏相关指导与辅助人员支持，则需要科研人员花费大量时间去学习研究相关规则，寻找在繁琐的审核程序中更为有效的经费使用路径。这就在一定程度上降低了科研人员、科研团队的经费管理效率，导致科研进度迟滞。
多措并举优化科研经费管理制度
能否进一步优化科研经费管理方式、提升管理的科学性直接关系到科研经费效能的发挥。因此，科研经费管理不仅应承担研究过程中第三方监督者的角色，还应更加尊重人才、信任人才，增加科研人员对于研究过程、经费使用等方面的自主权，为科研人员“松绑”，充分保证科研经费对科研活动的强大支撑。
具体来看，为减轻科研经费管理带来的非学术负担，应丰富经费管理方式，积极推动科研经费管理制度改革。
——建立并完善“负面清单”制度，为科研经费管理合理放权划定边界。应充分发挥监管主体作用，推动多部门联合制定“负面清单”核心内容或原则，为科研经费使用与管理划定“红线”。科研经费提供主体，如基金委、企业、金融机构等可结合研究项目需求、特征，项目承接单位可结合管理能力实际情况，将国家制定的“负面清单”核心内容与原则转化为使用基本要求，明确科研经费使用的“底线”。
“红线”和“底线”以外，应作为放权的内容与重点，可以实行有计划、分级分类的科研经费管理改革，不断弱化事前与事后的审核强度，将科研经费支配的主动权进一步向科研人员转移。
此外，对于违反“负面清单”的科研经费使用行为，应建立相应的追责机制。对在事中、事后经费使用审查中发现违反“负面清单”规定的部分，监管机构有权责令退返、追回，这为科研经费管理提供了补偿机制，同时有助于强化科研人员遵守“负面清单”的底线思维。
——建立信用监管制度，不断优化科研经费管理形式。信用监管制度主要从科研人员信用承诺、经费使用信用记录以及信用记录使用三方面开展。重视科研人员经费使用信用承诺，有助于强化科研人员合理使用科研经费的意愿与行为。
完善科研项目经费使用信用评价，将科研经费使用监管延伸至“事中”。通过对科研人员经费使用的动态信用评价，既能加大各方对科研过程的关注，避免“重申请”“轻结项”的科研项目管理乱象，又能平衡科研经费管理“事前”“事中”“事后”责任，减轻科研人员对科研经费使用凭证留存、管理以及监管人员对于经费使用“事后”审核的负担。
有效的信用监管制度还应匹配相应的保障机制。通过将经费使用信用监管结果与科研人员项目结项、未来项目申请、科研经费可申请额度及评奖评优、职称评定挂钩，形成科研经费信用承诺、评价、使用的良性循环，从而为实现科研经费管理的“放得开”“管得住”提供保障。
——转变科研经费管理理念，以经费管理服务科研人员与创新过程。应树立以服务创新过程和科研人员进行科研活动为主要方向的理念，以科研经费支撑为我国科技创新尤其是关键核心技术领域的科技创新争取更多的机遇与空间。
可进一步提升科研经费管理过程的数智化程度。数智技术的发展与数智终端的普及，为智能化经费审核、便捷化经费支取以及多样化经费使用记录呈现提供了更多路径。通过完善科研经费数智管理平台与管理制度，将常规化经费使用监管程序转为智能化处理过程，可以有效降低经费监管程序、规则、材料要求等给科研人员带来的非学术负担。数字化管理也为实现科研经费多方监管、事中监管、动态监管提供更多方便。
作者：陈万思（华东理工大学商学院）、杨朦晰（中国科学院大学经济与管理学院）、王小茜（首都经济贸易大学工商管理学院）
原文刊发于《中国人才》2023年第3期
